陈惠丰 （作者系全国政协文史和学习委员会驻会副主任、中国人民政协理论研究会副会长兼秘书长）

    《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出：“协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。”同时，《意见》明确了通过七条渠道、七个方面推进协商民主广泛多层制度化发展，并且提出政协协商是其中三个需要“重点加强”方面的一个，要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用。”这就是政协协商在我国协商民主体系中的位置。
    协商民主的含义
    弄清协商民主的含义是加强协商民主建设的前提。为了准确理解和贯彻中共十八届三中全会关于推进协商民主的战略部署，今年初颁布的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，给协商民主下了一个定义，即：“协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。”对这个定义可以结合习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年讲话中的有关论述加以解读，其中有四个要点我以为需要注意把握：
    （一）协商民主是人民民主的重要形式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。习近平总书记在讲话中指出：“保证和支持人民当家作主不是一句口号、不是一句空话，必须落实到国家政治生活和社会生活之中，保证人民依法有效行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权力。”“社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。”把发展协商民主作为深化政治体制改革的重要内容，就是为了实现国家和社会多元共治、有效治理，使人民民主更广泛、更充分、更健全。
    我国的协商民主从本质上讲是人民民主。我们实行协商民主，不是像西方一些学者提出的为了弥补竞选民主的缺陷，而是为了更好地保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。但协商民主就其本身看，确是比较选举民主而言，讲的是一种民主的形式、民主的类型。习近平总书记的讲话对选举和协商两种民主形式的关系，也作了精辟阐述：一方面，他阐明在日常政治生活中“持续参与”和选举投票同样重要，“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。”发展协商民主就是为了保障人民能够充分享有“持续参与”的民主权利。另一方面，他还分析了光有选举民主是不够的，“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”据此，习近平总书记提出了一个对建设中国特色社会主义民主政治具有深远意义的重要论断：“选举与协商两种民主形式相互补充、相得益彰，共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势。”
    （二）实行协商民主要“在决策之前和决策实施之中开展广泛协商”。习近平总书记在讲话中指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。”协商民主也“应该是实实在在的、而不是做样子的”；“协商就要真协商”。什么是“真协商”？不仅是要讲真话、求实效，敢于直言、从善如流；更重要的是，“要协商于决策之前和决策之中，根据各方面的意见和建议来决定和调整我们的决策和工作，从制度上保障协商成果落地，使我们的决策和工作更好顺乎民意、合乎实际。”民主是人民当家作主，之所以要“在决策之前和决策实施之中开展广泛协商”，就是因为协商只有与决策相联系，才具有民主的意义。我们推进协商民主的一个重要目的，就是要增强决策的科学性和实效性。
    （三）协商民主是一个“人民内部各方面”广泛参与、多元多层的制度体系。十八大以前中共中央在明确我国有选举投票和协商两种社会主义民主重要形式时，就已提出协商民主的主体是“人民内部各方面”。而十八大后在推进协商民主广泛多层制度化发展的视野下，其内涵更大大扩展了。习近平总书记在讲话中指出：协商民主“应该是全方位的、而不是局限在某个方面的，应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的。”“涉及全国各族人民利益的事情，要在全体人民和全社会中广泛商量；涉及一个地方人民群众利益的事情，要在这个地方的人民群众中广泛商量；涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情，要在这部分群众中广泛商量；涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量。”发展协商民主必须坚持“广泛参与、多元多层”的原则，“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”。为此，十八届三中全会提出了五条协商渠道；习近平总书记讲话进一步拓展，讲了十条协商渠道；《意见》对此加以归纳，确定了通过政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商七条渠道推进协商民主。
    （四）协商民主是在中国共产党领导下进行的“努力形成共识的重要民主形式”。习近平总书记在讲话中指出：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”选举投票表达的是每个选民个人的意愿，协商讨论则是一个相互沟通理解的过程，既可以反映个人意见，又能够增进共识。人民民主不仅要保证每个公民的民主权利，而且要努力维护和实现最广大人民的根本利益。强调在中国共产党领导下推进协商民主，就是为了维护和实现最广大人民的根本利益，找到这个最大公约数。在西方政治生活中也有讨论、辩论，但这些讨论、辩论是依附于其多党竞争、权力制衡政治体制的，经常是彼此倾轧、互相拆台；而我们的协商则是要“努力形成共识”，根本上讲是相互补台的。实行协商民主，有利于中国共产党密切联系群众，“既坚持了中国共产党的领导，又发挥了各方面的积极作用；既坚持了人民主体地位，又贯彻了民主集中制的领导制度和组织原则；既坚持了人民民主的原则，又贯彻了团结和谐的要求”，体现了坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。所以，协商民主既是“我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”，也是“中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现。”
    政协协商在我国协商民主体系中的位置
    《意见》明确了通过七条渠道、七个方面推进协商民主广泛多层制度化发展，并且提出政协协商是其中三个需要“重点加强”方面的一个，要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用。”这就是政协协商在我国协商民主体系中的位置。根据《意见》的这一部署，一方面，政协协商不是我国协商民主的全部，而是其中的一个层次、一个重要方面；另一方面，政协协商又不是一般的协商，而是需要“重点加强”的协商。为什么要“重点加强”？不仅因为政协在协商民主方面有深厚的历史传统、丰富的实践经验、完整的组织体系，而且因为政协是专门的协商机构。
    政协一成立就是统一战线与人民民主的有机结合，既是统一战线组织，又是政治协商机关。习近平总书记在政协成立65周年的讲话中，首次提出了“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用”。这次《意见》又把这个论断与“社会主义协商民主的重要渠道”连在一起加以规定，这是关于政协协商在我国协商民主体系中位置的重要论断，也是对政协在国家政治生活、政治体制中地位和作用的一个重要论断。2006年颁布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，明确了“人民政协是我国政治体制的重要组成部分”，但究竟是什么样的“重要组成部分”，一直没有表明。现在随着《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》的颁布，应当说这个问题明确了，就是“专门协商机构”。因此，正确认识政协协商在我国协商民主体系中的位置，以及政协在国家政治体制中的地位，关键就在准确解读“专门协商机构”的蕴涵。如何解读？我以为可以从两个方面去看：
    一方面，可以比较其他组织机构，从国家政治制度的层面看。在我国选举和协商广泛地存在于社会各个领域、各个层次，但首先是在国家政治制度上，这就是在我国既有人民代表大会制度，又有中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，这两个制度是相辅相成的。就我国政治制度的特点看，在人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度中都有选举和协商。但人民代表大会制度实行的主要是选举民主，民族区域和基层地方还要实行自治民主，只有多党合作和政治协商制度主要是实行协商民主，政协就是专门实行这一制度的重要机构、组织形式。就我国政治体制中机构组织的特点看，中国共产党党委是领导机构，人大是最高权力机关、立法机关，政府是行政机关，法院、检察院是司法机关，党和国家机关都有一些协商民主的工作，但它们还有许多其他重要工作。只有政协是统一战线组织，是国家政治生活中专门听取各党派团体和各界代表人士以及人民群众意见建议的协商机构。
    另一方面，从政协本身，政协的性质、职能看，政协作为统一战线组织，统一战线各方面之间就要求相互尊重、平等相待、求同存异、协商议事。政协作为多党合作和政治协商机构，不是权力机关，也不是决策机构，而是各党派团体和各族各界人士发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台。在这个平台上，政协委员履行政治协商、民主监督、参政议政职能，开展各项工作，就不能采取强制性的、行政命令的方法，而只能采取提出意见建议、进行协商讨论的方法。因此，可以说政协工作就具有协商的特点，要有协商的理念，协商民主是贯穿于政协履行职能全过程的重要工作。
    明确政协协商是我国协商民主体系中的一个重要方面和层次，没有降低而是提高了政协在我国协商民主中的地位和作用。因为正是由于明确了协商民主必须广泛多层制度化发展，中共中央才把推进协商民主提升到了发展社会主义民主政治战略全局的高度，使之成为深化政治体制改革的重要内容；同时，也正是由于明确了政协协商是我国多元多层协商中的一个重要方面和层次，才需要进一步弄清政协在协商民主中的独特地位和作用，确认人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。在我国协商民主体系中，政协协商不同于国家权力机关的协商，但也不是基层社会组织的协商，而是属于国家政治生活中的一种重要协商。在我国政治体制中，政协虽然不是国家权力机关，但却是有宪法和国家政治制度保障的我国政治体制、国家治理体系的重要组成部分；政协委员发表意见建议没有强制性，但是有话语权和影响力，在国家政治生活中具有不可替代的作用。